部分政府存量債務核定工作已經開始。“正在進行政府存量債務核定，核定之后再與地方財力等經濟指標比較，上報確定一個發債規模。” 東北地區一位省級財政部門主要負責人向21世紀經濟報道透露，(明年)省內政府發債規模還沒有確定。
10月，一般是中央和地方財政部門開始編制次年財政預算的時期。新華社下屬媒體報道稱，下發的《地方政府性存量債務清理處置辦法(征求意見稿)》提出，2016年起只能通過省級政府發行地方政府債券方式舉借和償還政府性債務。
截止到2013年6月的審計數據顯示，2016年地方政府的償債規模至少要超過1.26萬億。屆時各省市自治區平均的發債額度將在4000億左右。2014年財政預算中，地方政府債券總規模只有4000億。兩者差距明顯。
此前，十省市地方政府債券自發自還試點落下帷幕。10月17日晚間，深圳市財政經濟委員會發布了2014年深圳市政府債券信息披露文件及評級報告，擬發行債券42億元，深圳成為今年十個自發自還試點省市中最后發債的地區。
至此，十省市共計1092億的債券發行完畢。21世紀經濟報道記者整理發現，此次自發自還債券試點在發債規模、信息披露、債券評級、市場定價方面都取得了明顯的進步，但是諸多地方尚待完善，而且與國務院要求的規范的融資體制之間仍存差距。2014年地方政府債券自發自還試點范圍，尚不足全國省區數量的三分之一，發行規模也較小。
地方實踐主體各異
相比此前“代發代還”、“自發代還”的模式，“自發自還”債券由地方政府自主發行并還本付息，更能反映地方政府的信用資質。“(自發自還)實現了財政與資本市場的有效對接。”寧夏自治區財政廳廳長張蘇安在當地經濟形勢分析會上表示，“發債時間可控，什么時間用，可以什么時間發，(而)財政部代發政府債都閑(置)半年以上。”
2009年財政部首次代理地方政府發行政府債券。當年的發行額度是2000億，經過近5年的發展，中國地方政府發債模式經歷了“代發代還”、試點省市“自發代還”和“自發自還”三個階段，至2014年地方政府債券的規模達到4000億元。其中，“自發代(自)還”的規模由2011年的229億增至2014年的1092億，試點省份也由4個增至10個。
此次國務院公布的43號文允許地方政府通過發行地方政府債券置換存量債務。此后，財政部下發各地的《地方政府性存量債務清理處置辦法(征求意見稿)》稱：2016年起只能通過省級政府發行地方政府債券方式舉借政府債務。在剝離融資平臺的融資功能之后，如何利用地方政府債券置換存量債務及在基建之間做到平衡，將是地方政府面臨的一個難題。
以2014年為例，十省市地方政府發債規模只有寧夏的發行規模超過當年地方政府應償還的債務額，其他幾個省區都遠低于應償還的債務額。審計署的審計報告顯示，2013年6月底地方政府負有償還責任的債務額為10.88萬億，其中2016年將償還1.26萬億。如果加上地方政府的或有債務和新增債務，2016年應償還的政府債務還會更高。
在此情況下，省級財政部門或將分期發行一般或專項債券。多位業內人士向21世紀經濟報道分析，發行方式上有兩種選擇方式：一種是由省財政統一發行再分配給市縣，如此次自發自還試點中江西、廣東兩省部分債券資金轉貸市縣，類似于國債轉貸；二是由省財政發行省級政府債券，市縣政府債券由省財政代理發行或償還。
“市縣財力相對較弱，又需要建設資金，如果分別由省財政代發，雖然由省級財政背書，但是能否順利發行、發行成本多高不確定，因此短期還是由省統一發較好。”前述財政部門主要負責人說。
前述財政廳負責人表示，如果發債規模大幅擴大，將會研究擴大規模與成本之間的關系，再確定是否自發自還。“地方上也有一些擔心，自行發債后，可能成本會高于財政部代理發行的成本。”他說。
利率如何市場化？
事實上，2014年自發自還省份的債券利率(不含深圳)要比財政部代理發行的地方政府債券利率略低，甚至有的省份的債券利率低于同期限的國債利率。如山東省5年期地方債中標利率為3.75%，而同期的國債利率則是3.95%，其利率較國債利率低20個基點。
“地方政府債券尚處于自發自還試點階段，出現發行利率‘倒掛’現象，有一定的客觀必然性：部分地區出現倒掛的原因主要為非市場因素所致。”中債資信公共機構首席分析師霍志輝對21世紀經濟報道記者表示。
此前，地方政府債券由財政部代理發行時，東部、中部、西部幾個不同的省份都有可能由財政部統一“打包”發行債券，并不能很好地反映出單個省份的財政經濟實力。各省份自發自還則解決了這一問題，利率出現分化但定價尚不合理。
從中標利率來看， 九省市的5年期債券利率在3.75%-4.06%之間。其中江蘇省最高，山東省最低，而欠發達省份寧夏的同期限的利率比江蘇、上海兩地都低。
對此，霍志輝認為，債券在市場化初始階段定價難度普遍較大。“但隨著發行規模的逐漸增大，發行時間的不斷累積，債券期限品種結構不斷豐富，債券收益率曲線將逐步形成和完善，外部的信用評級也將逐步發揮作用，債券定價將逐漸向合理水平靠攏。”他說。
此次十省市地方政府債券試點首次引入了債券信息披露制度和信用評級制度，公開披露了發債省份的經濟、財政以及債務數據。地方政府披露的經濟、財政等數據大多為公開信息，但是十省市披露了截至2013年底的債務數據，較以前有所改善：此前的債務數據由各省審計廳公布，公布時間節點是至2013年6月末。
根據國家統計局的數據計算，十省市的GDP占到全國GDP的40%。因此，比較十省份2013年下半年債務數據的變化，也具有一定代表性。從十省市的債務總額(償還責任、擔保責任、救助責任三類債務相加)來看，江蘇依然是債務存量最高的省份：截至2013年底的債務總額為1.55萬億，相當對于其GDP的26.22%。相較2013年6月底，只有北京、上海兩地2013年底的債務總額分別小幅下降1.64%、2.01%，其他省市的債務總額(深圳不詳)仍在增加。
值得注意的是，通過信托、BT等“新舉債行為”舉借政府性債務的占比有所降低。山東、青島、江蘇、上海、浙江等省份都出現了這一變化趨勢，其中浙江降幅最大，占比由16.75%降低至9%。國家審計署在2013年8月開展政府性債務審計時重點審計信托、BT高成本舉債方式，而這類債務主要由對利率不敏感的融資平臺舉借。10月2日下發的43號文重申剝離融資平臺的融資功能，信托、BT等融資方式在政府性債務中的占比將會繼續減少。
43號文要求建立地方政府信用評級制度。目前試點省市的地方政府債券評級均為AAA級，國內共三家評級機構中標十省市的政府債券評級：中債資信中標北京、江蘇、浙江三省市，大公國際則中標上海、青島、寧夏三省市，上海新世紀中標廣東、山東、江西、深圳四地。
在評級方法上，中債資信和上海新世紀資信在分析地方政府債券信用風險時，主要關注當地宏觀經濟、財政、債務、政府治理、地區金融生態環境等要素；大公國際則從償債環境、財富創造能力、償債來源與償債能力等四個指標進行評價。
報道整理發現，此次地方政府債券評級中存在一些討論。如評級報告的部分數據和政府債券信息披露報告的數據不一致：廣東省政府債券評級報告披露的債務數據是2013年6月末，而政府債券信息披露報告披露的債務數據是2013年年底。另外，在對廣東省的評級報告中，一些經濟、財政指標未剔除深圳市的數據，這對計算債務率等比例數據時會造成偏差。
霍志輝則認為，同為AAA的評級無法體現各地政府在經濟、財政、管理和償債能力等方面的差異性。因此他建議，可將評級符號進一步細化，如引入AAA+、AAA和AAA-等不同檔評級。
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