“你是哪里人？來反映什么事？”北京永定門西街，國家信訪局來訪接待室門口信訪隊伍排到10米長，國家信訪局一名工作人員沿著隊伍挨個詢問。這位工作人員告訴記者記者：隨著逐級上訪新規的實施，很多上訪事項已不再屬國家信訪局受理范圍，“我是要勸他們逐級上訪，先回家鄉解決問題。”
 
今年5月1日，國家信訪局《關于進一步規范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》正式實施，中央對越級上訪明確說“不”。
 
“逐級上訪”新政以來五個月里，記者記者多次走訪北京“上訪村”、國家信訪局來訪接待室和基層信訪部門，按照中央對信訪制度的調整，目前信訪工作著力點也開始發生改變：在基層及時就地化解矛盾、地方政府規范地解決訴求，力求新問題不積累、老問題逐步化解。
 
上述國家信訪局工作人員對記者說，以往到國家信訪局上訪反映的事項90%能被受理，新規實施后，只有僅10%的上訪事項被受理，其他絕大多數因屬于越級上訪、涉訴涉法、信訪流程已終結等，不屬國家信訪局受理范圍而被“拒絕”。
 
國家信訪局“勸返”大量越級上訪者
 
“中央被當做有求必應的‘救世主’，進京上訪反而越來越多。”信訪系統一名工作人員向記者記者坦言。多位信訪系統人士向記者記者證實：以往在國家信訪局接待的上訪事項中，約有9成為越級訪，8成為重復訪。
 
“逐級走訪”的原則，在2005年國務院頒布的《信訪條例》中就提出來了，但過去數年，“越級上訪”在國家和省級信訪局大多能被受理。今年5月1日，國家信訪局《關于進一步規范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》正式實施，《辦法》重申“分級受理來訪事項”原則，明確上級機關不再受理跨越本級和上一級機關提出的來訪事項；對于于基層正在受理的事項、涉法涉訴問題、已復查復核終結的信訪事項等狀況，上級信訪機關也不再受理。這一規定宣告：遇到問題首先要在地方反映，隨意進京上訪或越級上訪，將吃“閉門羹”。
 
在這一背景下，才出現了國家信訪局來訪接待室門口工作人員“勸返”一幕。
 
“3月份還要排上百米長的隊，有時3、4天才排到號，現在人真的少了。”上述國家信訪局工作人員對記者記者說，對不屬國家信訪局受理范圍而被“拒絕”的上訪者，國家局會通過口頭或書面方式，勸他們回家鄉處理。
 
6月13日，國家信訪局曾公布新政實施一個月的數據變化：整個5月，中央和國家機關登記接待人次同比下降56.4%。
 
北京“上訪村”冷落不少
 
在與國家信訪局隔著護城河相望的北京“上訪村”，經營旅館的羅女士有直觀感受：同去年9月相比，今年住在“上訪村”的訪民大約少了一半。記者記者也曾多次造訪“上訪村”，都未看到大批上訪者聚集場景，這里安靜得看起來更像一個普通的城中村。多名上訪者也向記者證實：新政后，村里不少上訪者踏上返鄉之路。
 
“中央不了解基層情況，對進京上訪問題，以前是通過督辦和交辦轉到相應層級政府部門去解決。”北京市委黨校首都信訪規律研究中心副主任曹穎認為，逐級上訪有助于優化信訪問題辦理流程和效率，減少信訪問題在各級政府“空轉”。
 
《辦法》實施前夕，國家信訪局新聞發言人張恩璽也介紹：引導逐級上訪的主要目的是“壓實屬地責任、規范工作程序、提高工作效能，使群眾合理合法訴求及時就地解決，使信訪問題在基層屬地妥善解決”。
 
地方新政：白紙黑字記錄，網上全程公開
 
截至9月下旬，湖南省湘潭縣信訪局已收到9件復查復核的申請，并已對其中4件申請進行復查復核。當地信訪部門稱，這一數量極為鮮見。
 
“以往責任單位較少做書面答復，上訪人不滿意，大多也會選擇越級上訪，而不是逐級向上提請復查復核。”該信訪局相關負責人向記者記者坦言，過去數年內，該縣信訪局平均每年最多僅收到1—2件復查復核申請。
 
按照“逐級上訪”新規，上訪人如對鄉鎮信訪責任單位的書面答復不滿意，可在規定時限內對上一級信訪部門提出復查、復核申請。湘潭縣“難得一見”的信訪復查復核申請意味著逐級上訪的規則正逐漸被上訪人接受。
 
記者記者也從全國各省信訪部門的公開消息獲悉，目前各省正陸續建立逐級上訪制度，并通過地方試點探索“問題在哪里產生回到哪里解決”。
 
在縣、市、省到中央的“逐級上訪”流程中，縣級一直是處理信訪事項的最前沿和信訪量最大的層級。
 
湘潭縣信訪局上述負責人介紹，此前，很多部門對信訪問題的工作重心在如何回復上級部門和上級領導，在重回復、輕解決的思想指導下，上訪者在基層等不到滿意答復，便層層往上，而并不掌握具體情況的上級領導和部門，根據上訪人陳述，在信息不對稱的情況下，做出的答復和督辦意見有時并不符合實際，問題回到基層后，反而更難解決。
 
針對這一問題，湘潭縣在逐級上訪中的嘗試是配發“信訪手冊”：上訪者的問題和訴求、承辦單位的辦理情況、答復意見都需白紙黑字寫進冊子，上訪者如對答復意見不滿意，則需攜帶信訪手冊向上一級提出復查、復核申請。配合信訪手冊“一冊通”制度，該縣還梳理出逐級上訪流程，明確辦理問題時限和問責辦法。
 
“書面答復上訪人、白紙黑字記錄就給部門處理信訪問題上了金箍，倒逼他們必須依法依規、在限定時間內解決問題。”湘潭縣委副書記周艷希解釋，同時記錄上訪者訴求與部門辦理意見的手冊，也彌補了逐級走訪中“信息不對稱”問題。
 
面對試點新政，作為信訪責任單位的湖南湘潭縣易俗河鎮一位信訪工作人員向記者記者坦言：在信訪手冊上記錄辦理意見，讓信訪事項辦理“可追溯”，責任單位在接訪中也會感到無形的壓力。“就怕答復不規范會被問責，這也就要求我們依規依法把工作做細做規范。”
 
2007年以來，江蘇省淮安市信訪局便建立起“陽光信訪”綜合服務系統，用網上信訪打通群眾反映問題的渠道，并將各政府職能部門辦理進度、辦信意見也在網絡平臺公布，供上訪者查閱、做滿意度評價。這一做法被多地采納，也頗受中央認可。今年4月，國家信訪局在全國網上信訪工作現場推進會上宣布，今年年底前，各省份要建成網上信訪信息系統，實現各級平臺的互聯互通。
 
曹穎向記者記者分析：網上信訪、紙上信訪，都是強化信訪局督辦和問責，改變以往基層政府不解決或怠于解決信訪問題局面，減少新增的越級上訪和進京上訪。
 
“只信中央不信地方”老訪戶何去何從
 
“我只相信中央，只有中央才能解決我們的問題”，北京上訪村里接受記者記者采訪的20多位上訪者選擇留下的原因幾乎如出一轍。新政之下，老訪戶何去何處，依舊是個考驗。事實上，化解老訪戶問題也被各地信訪部門列入“攻堅”對象。
 
湘潭縣信訪局相關負責人向記者記者坦言：迫于信訪排名和維穩壓力，以往截訪維穩占用了大量精力。如今，中央取消信訪排名、拒絕越級上訪，給基層騰出了空間和時間，設法解決老訪戶問題。
 
在湘潭縣，因不滿于拆遷補償去年一年內進京上訪23次的方玲便讓該縣頗為難辦。信訪新規實施后，該縣將方玲等46名亟需化解的老訪戶問題，一對一承包給該縣的縣級領導，以期推動問題化解。
 
7月8日，方玲從北京被勸返回湘潭，便有一名縣級領導“包案責任人”與她面對面協商遷補償新的解決方案。據了解，“領導包案”一個重要原則是：不限原領導表態、重新聽取申訴、找出解決問題的關鍵；不限原調查結論、重新研究案情、找出原處理結果與上訪者要求的差距；不限原處理意見，重新調查核實，找出息訪息訴的突破口。
 
“一次溝通并不能解決老訪戶問題，他們在基層上訪過多次，因為要求過高、不合法或者涉法涉訴等原因無法解決。”湘潭縣信訪局上述負責人說，但與基層部門相比，領導掌握各方資源更多，綜合多方面政策資源，多做幾次思想工作，說不定可以推動一個信訪積案的化解。
 
9月16日，湘潭縣信訪局又就方玲拆遷補償一事召開信訪聽證會。“提前半個月就邀請她回來參會，聽聽社會各方面對她補償訴求的評價。”該負責人告訴記者，但方玲并未參加，“因為她知道當時拆除的是她臨時搭建的違章建筑，提出40萬元的拆遷補償也站不住腳。”
 
記者記者了解到，領導包案、信訪聽證會是各地化解積案的普遍選擇。公開信息統計顯示，最近5個月內，至少有10個省份基層信訪部門發文要求通過“領導包案”制解決基層信訪中老大難問題。而引入社會各方代表、公開聽證的“信訪聽證制度”也在新規實施中越來越多地被各地使用。
 
“以死相逼式”的信訪維權難以為繼
 
為什么“老訪戶”問題棘手難解？多位信訪系統人士表示：以往，通過進京訪、越級訪，一部分上訪者的問題引起中央、省級領導人關注，在上級批示和督辦的壓力下，基層政府不惜違規以滿足上訪者訴求，由此造成了一定的負面示范效應、助長上訪者“唯大唯上”的心理。
 
在他們看來，想要扭轉以往無序走訪的局面，化解上訪者“信中央不信地方”心理，不僅需要上級信訪部門頂住“壓力”、基層政府盡快建立有效的矛盾化解機制，還需要很長的一段時間。
 
一位信訪系統人士指出，逐級上訪新政推行中，要特別防止一些部門抱著“走程序”的心理推諉應付，應補充建立相應的督查、考核、糾錯機制，推動信訪事項中疑難雜癥的解決，堵住扯皮推諉的可能。
 
北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安則建議，應加大信訪問責機制，對訪民越級訪、纏訪鬧訪行為，以及接訪部門愛理不理的態度都需要嚴肅處理，此外，還應進一步加大對接訪部門的監督力度。
 
中國政法大學政治與公共管理學院行政管理系主任翟校義則認為，隨著“以死相逼式”的信訪維權走向惡性循環，進一步凸顯出傳統信訪之路難以為繼。“以堵為主的信訪工作思路已經失靈，必須改變信訪工作思路、加快信訪立法對現有信訪矛盾處理機制進行變革轉型。”
 
中央被當做有求必應的“救世主”，進京上訪反而越來越多。
 
——— 信訪系統一名工作人員
 
書面答復上訪人、白紙黑字記錄就給部門處理信訪問題上了金箍，倒逼他們必須依法依規、在限定時間內解決問題。
 
——— 湘潭縣委副書記周艷希
 
對話
 
湖南省湘潭縣信訪局副局長胡志明：
 
信訪“終而未結”現象依舊待解
 
從取消信訪排名、到訴訪分離、嚴格要求逐級上訪，十八屆三中全會以來，中央對當下信訪制度做出系列調整。本月，中央政法委針對涉法涉訴信訪案件辦理出臺3個配套文件，進一步規范此類信訪件的受理、辦理和終結流程。基層信訪部門也感受到頂層制度調整的影響，就此，記者以逐級上訪試點縣湘潭縣信訪局為樣本，對該縣信訪局副局長胡志明進行了專訪。
 
以前為減少“非訪”不惜踩政策紅線
 
記者：之前在全省的信訪排名中，湘潭情況怎樣？
 
胡志明：從全省來看，湘潭縣信訪量是比較大的，因為湘潭是百萬人口大縣，近兩年重點工程項目也比較多，矛盾比較多發。在非正常上訪的信訪排名取消前，湘潭縣排名比較靠前。2011年曾有一次在全省128個縣市區中排進前十，我們因此被通報、縣領導也被約談。
 
記者：基層信訪部門怎樣評價信訪排名取消的影響？
 
胡志明：以前為了減少非正常上訪，也可能會多花錢、甚至踩政策紅線去解決上訪戶問題，在群眾中影響不太好。所以長期來看，還是不排名有利于推動信訪走向法制化和規范化。
 
“終而未結”信訪問題尚未解決
 
記者：涉訴涉法的信訪事項，縣里怎樣處理？
 
胡志明：我個人的觀點是，國家、省市一級信訪部門要堅決執行“訪訴分離”，強調依法辦事。但在縣和鄉鎮一級，最為基層、也是接訪的第一線，不建議對上訪者說“不歸我管、去找法院”，這樣直接把他們推出去容易造成一種不負責任的感覺。基層單位還是要負起一定的調解糾紛的職能，如果調解幾次沒結果，再建議上訪者依法上訴。
 
記者：中央政法委最近也就涉訴涉法信訪出臺3個文件，重申辦理流程、信訪終結機制，您認為會起到怎樣的效果？
 
胡志明：信訪事項在程序上已經終結了，但矛盾依舊存在問題尚未解決這樣“終而未結”的現象，也困擾了信訪部門很多年，至今還沒有特別好的辦法，是一個值得探討的課題。中政委的文件，也是從程序上進一步明確了涉訴涉法訪的終結機制。對“終而未結”的信訪問題，個人認為，一般情況下經過3道程序，上訪人的問題屬于合理合情合法范圍內的基本也已解決，上訪人依舊上訪，屬地單位(政府)還是要承擔起思想疏導的責任，做好思想教育、生活幫扶關照，對其非法上訪行為也要更嚴格地依法處理。
 
實施逐級上訪，責任單位壓力變大了
 
記者：新規實施后，縣級信訪局還會收到國家信訪局、省市信訪局或上級領導對越級上訪的批示和督辦嗎？
 
胡志明：我的印象中，國家和省里交辦的越級走訪案件已經沒有了，市里也不叫“交辦”，就是提醒我們有這么個事情，要注意溝通和解決。
 
記者：引導逐級上訪，從最近幾個月的上訪數量上看，有體現出效果嗎？
 
胡志明：“量變”還需要一個過程。實際工作中的感受是辦理信訪事項的責任單位壓力變大了，他們經常來問怎樣才能規范地給上訪人一個書面答復。
 
記者：逐級上訪試點中遇到哪些難題？
 
胡志明：基層政府部門工作人員素質參差不齊，辦理信訪事項、出具書面答復的時候，就往往會出現一些問題。另外，就是對一些老訪戶，不聽勸導、執意要越級上訪進京上訪的，從某種意義上來說，接返反而會助長他們進京上訪的心理，讓上訪者覺得進京上訪就是給地方施壓。