標準排名與《投資時報》聯合發布“中國大陸城市‘鬼城’指數排行榜(2014)”。其中,“鬼城”指數位居前十位的城市是二連浩特、欽州、拉薩、嘉峪關、井岡山、威海、錫林浩特、嘉興、石嘴山、三亞。
這一榜單最終選取了排名靠前的50個城市。據榜單負責人稱,這些城市基本符合標準排名對于“鬼城”、“空城”的判定標準,即城區人口與建成區面積的比值均低于0.5或稍微高于0.5。按照這一指標體系,中國未來可能會出現近50座“鬼城”。
這個標準的理論依據來自國家住建部的占用地標準—每一平方公里建成區容納1萬人口。榜單負責人表示,根據此標準,標準排名以城區人口與建成區面積的占比來計算一個城市成為“鬼城”或“空城”的可能性,并將這一數值稱為“鬼城指數”。
比如,一個城市的建成區面積為100平方公里,按照占用地標準,這個城市容納的城區人口應該為100萬人,如果目前該城區僅有50萬人,而該城市對外來人口的吸引力并不強的話,短時間內難以達到100萬人的容納量,就很可能淪為“鬼城”、“空城”。
面對可能出現的大量“鬼城”、“空城”有關部門開始控“鬼”。國土資源部近期下發了《關于推進土地節約集約利用的指導意見》。國土部規劃司司長董祚繼向媒體表示,目前城市新區擴張問題比較嚴重,“今后我們將嚴控城市新區用地,能不批就不批”。
過去五年中國新建了50個溫州城
“鬼城”的出現與中國城市過去五年來的擴城大躍進有關。國土資源部2013年的一項調查顯示,全國391個城市的新區規劃人均城市建設用地197平方米,已建成區人均城市建設用地達到161平方米,遠遠超過人均100平方米的國家標準。
規劃新城新區已成為難以遏止的地方沖動。今年4月21日,據國家發改委城市和小城鎮改革發展中心調查顯示,90%的中國地級市正在規劃新城新區,部分城市新城總面積已達建成區的七八倍,“空城”、“睡城”、“死城”等現象頻現。
國家發改委城市和小城鎮改革發展中心課題組2013年調查了12個省區的156個地級市和161個縣級市。調查發現,90%以上的地級市正在規劃建設新城新區。此外,12個省會城市一共規劃建設55個新城新區,有一個省會城市甚至要新建13個新城區。
榜單負責人透露,根據他們的研究發現,2008年到2012年五年間,中國設市城市的建成區面積增加了0.97萬平方公里,相當于新建了50個溫州城(截至2012年底,溫州建成區面積為204平方公里)。如果以城市建設用地面積來算,結果將更加驚人。
過去十年,中國正進入城市急劇擴張的時期。中國城市規劃設計研究院副院長楊保軍表示,當一個國家城市化水平達到30%至70%,就意味著其已擺脫起飛期,進入發展期,城市規模急劇擴張,也就有必要進行城市擴建了。但對中小城市而言,盲目擴建并不妥當。
該榜單課題組搜集了全國657個設市城市過去五年中的建成區面積數據,在此基礎之上計算出“中國城市過去五年年均擴城率排行榜(2014年)”,并最終截取了排名在前50位的城市。進入年均擴城率前50的城市中,大多為楊保軍所稱的中小城市。
榜單負責人表示,據統計,中國城市過去五年的年均擴城率為5.34%。而在年均擴城率榜單中位居前十位的城市為廣東汕尾、江蘇南通、海南三亞、內蒙古通遼、四川達州、寧夏吳忠、四川瀘州、山東德州、山東濟寧、福建泉州。
據中國人民大學土地政策與制度研究中心主任葉劍平透露,2000年—2010年十年間,全國城鎮建成區面積擴張了64.45%。而這一趨勢正在由省會城市向地級市以及縣級市下沉。標準排名的擴城率榜單進一步驗證了此現象。
如果以過去五年中國城市建成區增加面積的絕對值來計算,排名前十的基本都為特大城市或大城市,符合中國城市化進程規律。這十個城市分別為:重慶、蘇州、東莞、烏魯木齊、廣州、北京、合肥、天津、長春和大連。
北上廣深等一線城市引領一批二線省會城市占據了此榜單的主要位置。這說明,未來中國新型城鎮化的主力依然會是這些特大城市和大城市。經濟活力和對外來人口的吸引力是這些城市建成區面積不斷擴大的重要因素。
標準排名的研究同時發現,吉林、常熟、雞西、十堰、雙鴨山、潮州、平涼、延吉、丹江口、滿洲里等十個城市,在過去五年當中建成區的面積增長幾乎為零。這從另一個角度說明,這些城市過去五年間缺乏經濟增長活力。
5.34%的擴城率或致50座“鬼城”
目前中國尚未從立法層面對城市規模概念進行定義。但2010年,一個新的對城市規模判定的標準獲得了學界認可:人口50萬以下的為小城市,50萬~100萬的為中等城市,100萬~300萬的為大城市,300萬~1000萬的為特大城市,1000萬以上的為巨大型城市。
仇保興在國家住建部副部長任內曾呼吁,中國城市規劃絕不能步美國后塵即大幅降低單位土地面積上的人口密度,造成嚴重的能源、生態、耕地等資源的浪費。他稱,中國人口眾多,必須選擇緊湊型城鎮的發展模式,堅持每一平方公里建成區1萬人口的占用地標準。
根據國家住建部這一占用地標準,城市規模也可以按照建成區面積大小來定義,即建成區面積50平方公里以下的為小城市,50~100平方公里的為中等城市,100~300平方公里的為大城市,300~1000平方公里的為特大城市,1000平方公里以上的為巨大型城市。
按前述的擴城面積,過去五年,中國設市城市的城區人口僅增加了0.35億人,以住建部一平方公里建成區容納一萬人的城市標準,新建的0.97萬平方公里需要容納0.97億人,這意味著,仍有0.62億的人口容納缺口,當然也意味著將有一批城市成為“鬼城”。
根據這一標準,榜單最終選取了排名靠前的50個城市,其城區人口與建成區面積的比值均低于0.5或稍微高于0.5,意味著中國未來可能會出現近50座“鬼城”。
榜單負責人稱,他們的研究發現,媒體報道過的昆明、鄭州、天津等地“鬼城”、“空城”現象或為短時間的現象甚至假象,更準確而言,應該是這些城市的新城區發展處于過渡期,以這幾個城市的經濟活力和城區人口總量來看,未來不太可能成為“鬼城”、“空城”。而媒體關注的鄂爾多斯、威海、三亞等城市的“鬼城”、“空城”現象,按照該榜單標準,的確屬于“鬼城”、“空城”范疇。在上榜的一些旅游城市中,外來人口多為游客,無法形成支撐當地經濟社會發展的穩定力量,其城市擴張很可能導致“鬼城”、“空城”現象。三亞的“候鳥城市”現象便說明了這一點。
“鬼城”現象已經引起了國家有關部委的注意。國土資源部近期下發了《關于推進土地節約集約利用的指導意見》。去年以來,國土部配合發改委等部門研究制定了《城市新區設立審核辦法》。國土部規劃司司長董祚繼向媒體表示,目前城市新區擴張問題比較嚴重,“今后我們將嚴控城市新區用地,能不批就不批”。
按照相關要求,今后國土部將嚴格核定各類城市新增建設用地規模,適當增加城區人口100萬~300萬的大城市新增建設用地,合理確定城區人口300萬~500萬的大城市新增建設用地,從嚴控制城區人口500萬以上的特大城市新增建設用地。
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