中國金融改革進入攻堅階段。這個“堅”堅在兩處，一是匯率，二是利率。這兩率的市場化與經濟金融的穩定和老百姓的切身利益密切相關。利率市場化現在的關鍵是貸款利率的市場化。而其前提條件之一就是要有合適的存款保險制度。那么，中國有存款保險嗎?中國的存款保險制度怎么健全?本文的分析可資參考。――編者
■ 長期以來我國存在由政府和央行共同提供擔保的隱性存款保險制度，該制度在促進銀行業改革和保護存款人利益方面發揮了積極作用，但也增加了財政負擔、影響了央行的貨幣供應目標和破壞了銀行業公平競爭的市場環境。
■ 鑒于當前完善金融安全網的需要、利率市場化改革步伐的加快和居民高儲蓄率的特征，我國推出存款保險制度的時機已經成熟。
■ 我國應借鑒美國等構建存款保險制度的成熟經驗，盡快出臺與存款保險相關的法律體系和相應的配套措施，設立由政府、銀行共同出資的存款保險基金和強制性的限額存款保險體制，實施風險差別費率定價機制，建立由政府管理且具有監管職能的存款保險機構。
國際經驗與新趨勢
自美國1933年建立存款保險制度以來，該制度在保障存款人利益、維護金融體系穩定以及處置問題金融機構退出市場等方面發揮了積極作用。據統計，目前已有100余個國家和地區建立了存款保險制度，其中的諸多經驗值得我們學習和借鑒。
一、存款保險制度的國際經驗
1.存款保險制度的建立要有良好的法律基礎
存款保險制度的構建和有效運行需要法律的保障。回顧全球存款保險制度的建立過程，均專門通過了存款保險相關法律，確定了該制度的法律地位。如美國1933年通過了《格拉斯-斯蒂格爾法》、1935年通過了《1935年銀行法》和1950年通過了《聯邦存款保險法》。
美國存款保險制度的相關法律還根據經濟條件、制度等因素的變化不斷進行調整，以充分發揮存款保險制度在維護金融穩定中的作用。如1991年通過的《聯邦存款保險公司改進法》，金融危機之后即2010年通過的《金融監管改革法案》等，從法律上確定了存款保險制度的地位和相關職能。
而日本的存款保險制度也有完備的法律基礎，如1971年通過的《存款保險法》和《農水產業合作社儲蓄保險法》等。
2.存款保險制度設計中必須抑制道德風險
抑制道德風險是存款保險制度設計的重要任務。從美日存款保險制度的經驗來看，主要由以下方面。
首先，存款保險制度必須是限額保險。全額存款保險必然會帶來巨大的道德風險問題，只能在應對銀行業重大危機時暫時性采用。美國的存款保險制度在設計之初就是限額保險，但在不同時期采取了不同的賠付額度。日本早期采用的全額存款保險使得銀行業形成了巨額的不良資產，2002年之后被迫轉向限額保險。
其次，保險費率應實行風險差別費率。從國際經驗來看，風險差別費率是大勢所趨。美國將保險費率與銀行風險相結合，能夠避免固定費率對銀行風險激勵機制的扭曲。
3.存款保險制度應隨著國內外經濟環境的變化不斷調整
存款保險制度的發展應當是一個不斷調整的過程，隨著一國的制度環境的變化而不斷調整，且應當具有一定的彈性。
根據美國的經驗，在危機時期，可以適當擴展保險范圍、限額以及存款保險機構的功能。日本上世紀70年代就建立了存款保險制度，實行全額保險，并在相當一段時間內處于休眠狀態，直到2002年才過渡到限額保險，并真正發揮限額存款保險制度的功能。
二、后金融危機時代存款保險制度的發展新趨勢
1.提高賠付限額以穩定民眾信心
西方存款保險制度近年來比較偏重風險控制研究，極少有人關注“保護存款人”理論，但在此次金融危機中“信心勝過黃金”的理論再次流行。面對金融危機造成的信心危機，絕大多數國家都選擇直接提高賠付限額以穩定民眾信心。
其中，美國在2010年將存款保險限額從10萬美元提高到25萬美元。2009年3月歐盟制定的《存款保證計劃指令修正案》提出2009年7月后存款保險限額增加到5萬歐元，2011年后存款保險限額增加到10萬歐元。可見存款保險制度要發揮其積極效應，最根本的途徑還是通過保證存款人的利益，維護公眾信心，從而維護金融穩定。
2.存款保險機構對銀行的救助應更多采用市場化手段
據美國FDIC統計，90%以上的銀行救助是失敗的，在處置不良資產時，不應當直接尋求財政援助，這會降低存款保險機構的運作效率和造成沉重的財政負擔。美國在金融危機期間共有 300多家銀行倒閉，FDIC根據問題銀行的具體情況，靈活采取了直接賠付、財務援助、收購與承接等方式妥善解決了問題，以市場化手段來實現成本最小化。
美國在危機期間對問題金融機構的有效處理還表現在過渡性銀行的良好運用。FDIC 在對因迪美銀行的處置上就果斷采取過渡性銀行。因迪美銀行大約有10 億美元存款不在保險范圍內，對此FDIC 提出已參加存款保險的每個賬戶最高可以得到10萬美元，沒有參加保險的賬戶也可以提取一半存款。從而降低了單個銀行的風險向整個金融系統蔓延的可能，有效地化解了銀行恐慌，降低了整個銀行體系的系統性風險。
3.存款保險機構應具有一定的風險控制和審慎監管職能
存款保險制度分為以下幾種類型：“付款箱”型，僅負責對受保存款進行賠付;“損失最小化”型，存款保險機構積極參與處置決策，并可運用多種風險處置工具和機制，實現處置成本最小化;“風險最小化”型，存款保險機構具有廣泛的風險控制職能，既有完善的風險處置職能，又有一定的審慎監管權。
美國和日本等大型經濟體的存款保險制度主要采取 “風險最小化”型。美國在金融危機之后更是強化了存款保險制度的風險控制和金融監管職能，未來其他國家存款保險制度的作用也將向風險控制和金融監管職能過渡和轉變。
我國建立存款保險制度的時機已經成熟
1.我國高儲蓄率特征要求建立存款保險制度
我國的儲蓄率遠高于世界其他國家和世界平均水平，具有明顯的高儲蓄率特征，尤其是居民的預防性儲蓄傾向較明顯。根據資金流量表測算，2000年我國的總儲蓄率為37.6%，居民儲蓄率為31.1%;2005年我國總儲蓄率為46.5%，居民儲蓄率為35.4%;2009年總儲蓄率達到50.6%，居民儲蓄率達到40.4%。
從近年的數據看，我國的總儲蓄率和居民儲蓄率均呈上升態勢。隨著我國對外開放程度的提升和銀行業競爭的加劇，如果銀行陷入破產，存款人的利益將會受到直接損害。因此，建立存款保險制度，以市場化機制分擔銀行危機風險，可以提高公眾對銀行體系的信心，保障大多數中小存款人的利益。
2.利率市場化改革步伐的加快要求建立存款保險制度
2012年6月央行存款利率浮動上限放松至基準利率的1.1 倍，標志著我國存款利率市場化改革邁出了重要一步。在存款方面，絕大多數銀行按照1.1 倍的浮動上限向存款人支付利息，否則存款客戶可能流失到其他利率更高的銀行。
在貸款方面，2013年7月，央行取消金融機構貸款利率0.7倍的下限和農村信用社貸款利率2.3倍的上限，除個人住房貸款外，目前貸款利率已基本實現了市場定價，下調貸款利率浮動下限不會對貸款利率的區間分布造成較大影響。
因此，從某種意義上講，我國目前的利率市場化很大程度上是存款利率的市場化。隨著存款利率市場化改革加快，我國銀行業利潤空間將被大幅壓縮，部分銀行尤其是農商銀行和信用社將因此面臨破產的風險。因此，有必要為順利推進利率市場化改革構建必備的制度基礎和配套措施，即建立顯性存款保險制度。
3.完善我國金融安全網需要建立存款保險制度
一國金融安全網的組成機構通常包括中央銀行、金融監管機構和存款保險機構。在金融穩定理事會的24 個成員國中，只有南非、沙特阿拉伯和中國還沒有建立存款保險制度，其中南非已于2012 年開始籌建存款保險機構。因此，絕大多數金融穩定理事會成員國都建立完善的金融安全網，能在成本最小化的前提下有效發揮作用，提供系統性保護、維護金融系統的穩定。
在我國，中國人民銀行在金融安全網中發揮最后貸款人的職能，甚至還具有對金融機構的監管職能;銀監會、證監會和保監會在金融安全網中發揮對金融監管機構的審慎監管職能。因此，我國目前的金融安全網缺乏制度化的，以法律形式規定的存款保險機構。
如何構建我國存款保險制度
存款保險制度作為金融安全網的組成部分，應作為利率市場化改革的配套措施及時推出。存款保險制度的設計要建立在相應的法律基礎上，要協調好存款保險機構與央行等金融監管部門的關系。
1.出臺與存款保險相關的法律體系
完善與存款保險制度相關的法律法規。
第一，存款保險制度應具備清晰、明確的法律界定，以便所有人都能明確存款保險機構的性質、地位、職責、保險對象、投保方式及理賠方法，存款保險機構能迅速處理問題銀行，有效地保護存款人利益。
第二，盡快完善和出臺由中國人民銀行、發改委、財政部、銀監會等部門制定的《存款保險條例》，將它作為行政法規指導我國存款保險制度的構建，存款保險制度投入運行之后，應在《存款保險條例》基礎上，正式起草《中華人民共和國存款保險法》，從而確保存款保險機構具備足夠的權威性和相對獨立性。
第三，更為廣泛地對現行法律體系進行調整、補充及完善，在現有《中央銀行法》、《商業銀行法》及《擔保法》的基礎上，進一步完善《金融機構破產法》和《私人財產保護法》等，特別需要加強對金融機構市場退出機制的立法，制定完善的金融機構破產法律。
2. 建立銀行風險評估體系等配套措施
為了實施風險差別費率的存款保險制度，應該建立銀行風險評估體系，以便確定不同風險等級的銀行應該繳納的風險差別費率。
第一，研究建立包括償債能力、運營能力、盈利能力、貸款投向方式等因素在內的多層次風險評估指標體系，以便能夠能綜合反映商業銀行信用風險的程度。
第二，培育國內具有獨立性的銀行風險評估機構，評估機構定期出版銀行風險評估報告，以便為存款保險費率的科學決策提供參考。
第三，建立銀行風險評估模型，具體應包括風險因素識別指標、風險等級衡量指標、風險因素權重指標等，在對各項業務風險類型和控制措施進行梳理的基礎上，按照一定的標準對銀行風險進行量化賦值。
我國存款保險制度的設計框架
1.建立由政府管理且具有監管職能的存款保險機構
存款保險機構的組織形式分為三種，一是由政府管理的官方模式，如美國、加拿大、英國等屬于該模式;二是由政府和銀行機構共同管理的官銀模式，如日本屬于該模式;三是由金融同業管理的民營模式，如法國、德國、意大利等國采取這一模式。
第一，借鑒各國存款保險機構在應對金融危機中的效果，我國應設立由政府管理的存款保險機構，存款保險機構具有賠付存款人存款的功能，對存款性金融機構風險控制和審慎監管的職能，對問題銀行的事后處置職能。
第二，建立一個直屬于國務院，與人民銀行、銀監會并列的、具有獨立法人地位的存款保險機構，可以保證其開展業務的獨立性，又有利于與人民銀行和銀監會進行必要的政策協調。
2.設立由政府和銀行共同出資的存款保險基金
第一，我國應該設立一個單一的保險基金，我國存款保險基金的來源應當由國家財政與各參保銀行共同出資，并以銀行的保費為補充，有利于存款保險機構與銀行之間的相互監督以約束銀行的道德風險。
第二，我國的存款保險基金應該由事前基金和事后基金共同組成，事前基金的規模占銀行存款余額的1%-1.5%左右，當事前基金處于該范圍時，不向銀行收取保費，低于該范圍時向銀行收取保費。
第三，當事前基金不足以應對銀行危機時，應允許存款保險機構進行特別融資，以便補充事后基金，如向市場或者依靠增加保費的方法籌集資金，也可以向央行和財政部借款。
3.設立強制性的限額存款保險制度
第一，從保護存款人的利益和維護銀行業穩定出發，從事吸收存款業務的金融機構都應納入存款保險制度，應該采取屬地原則，在中國境內吸收存款的全部金融機構，包括國內銀行和外資銀行分支機構都應強制加入存款保險，而本國銀行在國外的分支機構不在保險范圍內。
第二，在對存款賬戶類型的覆蓋上，只保護自然人的存款，對政府存款、銀行間存款不予保護。
第三，應該實施限額的存款保險機制，根據國際經驗，存款保險額度應該覆蓋90%以上的自然人的存款，且一般大于人均GDP的3倍，結合我國的實際情況，我國應該對10萬元之內的自然人的存款給予全額保護，對10-20萬元的存款給予90%的保護，對20-30萬元的存款給予50%的保護，對30萬元以上的存款不給予保護。
4.實施風險差別費率定價機制
存款保險費率有固定費率定價和風險差別費率定價。根據國際經驗，固定保費的存款保險容易導致道德風險和逆向選擇問題，因此，我國應該實行風險差別費率定價機制。而風險差別費率必須建立在對商業銀行信用風險綜合評價的基礎上，考慮到我國當前仍未形成完整的商業銀行信用評級機制，建議根據我國的實際狀況，實行風險調整的費率制度分為兩個階段。
在第一階段中對存款機構進行分層次，第一層次為五大國有商業銀行，第二層次為股份制商業銀行，第三層次為城市商業銀行與城鄉信用社。采用存款機構保險層次與資本充足率相結合的方式來對費率進行調整，銀行的層次和資本充足率越高，銀行的風險就相對越小，其費率就低，可以設定基準保險費率為國際平均水平即0.05%左右，根據銀行的層次在此基礎上適當浮動。
待我國的商業銀行信用風險評級成熟之后，按照市場化的機制對銀行風險進行評級，根據各個銀行的評級結果收取不同的風險差別費率。
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