筆者不久前參加國家發展改革委西部開發司與德國技術合作公司（GTZ）的合作協議項目——“促進區域協調發展”培訓班，赴德考察德國及歐盟一體化、實現區域協調發展的做法和經驗，其中，歐盟的跨境合作給予我了很大啟示。結合近年來對圖們江區域合作開發的研究和探索，對國內外區域合作情況的了解和跟蹤，使我對一體化趨勢下邊境地區的發展走向有了進一步的認識和把握，對建設中俄、中朝跨境經濟合作區進行深入的思考。
一、跨境合作區的產生與發展
（一）發展背景和概況
邊境區是由至少兩個毗鄰國家相鄰地區所構成的區域，歷史以來，往往與領土和利益爭端相聯系而成為政治敏感地帶，在區域發展政策中，各國一般將發展重點放在各自的經濟中心區域，而使邊境區經濟邊緣化。隨著全球化和區域一體化的發展，特別是歐盟東擴和一體化進程加速、東南亞聯盟的產生及美墨加自由貿易區的成立，歐美及東南亞各國的邊境區發生了深刻的變化，邊境地區不再被視為屏障和禁區，越來越成為經濟發展的前沿地帶。邊境合作也由最初的貿易和交通的合作，上升為邊境區全面經濟合作，乃至在一些區域發展成為在經濟、環境、交通、規劃、文化、教育、社會生活等全方位的跨境合作。
這種由經濟邊緣為發展前沿的變化，是由于市場的國際化改變了消費者和供應商的地域結構，邊境的開放和跨境合作改變了地區間乃至國家間的資源分配結構而產生的。邊境地區貿易運輸距離的縮短吸引了生產地和消費地在該地區的集中，而企業和人口自由流動性越強，就越容易形成集聚效益，對市場一體化也就愈加有利，這種循環累積因果又進一步吸引了生產者與消費者向邊境地區集中。目前，歐盟東擴正在使原來地處東西邊境的地區變成西歐國家投資的熱點地區。
歐洲和北美地區國家之間的邊境通暢性好，開放性較強，邊境合作強調區域基礎設施和經濟結構的協同發展，建立區域技術創新，組織網絡等學習性型跨境合作區。隨著合作程度的加深，社會文化心理層次上的合作不斷加強，越來越突出邊境區域的認同意識，這種趨勢以歐盟尤為明顯。歐洲幅員較小但國家眾多，從而產生了大約60多個邊境合作地區，在歐盟一體化發展過程中占舉足輕重的地位。
歐洲的邊境區合作已經有上百年的歷史，兩次世界大戰曾使這種合作中斷，邊境地區的發展因而受到人為性的忽略。歐盟的成立和擴大為成員國之間的邊境合作帶來了新的契機，歐盟委員會高度重視邊境地區的發展，特別鼓勵跨境經濟合作區建設。歐盟在20世紀80年代末90年代初推出了一套旨在促進邊境和落后地區經濟發展的歐盟區域發展基金項目，其中凝聚基金（Cohesion Fund）的三類促進項目之一就是跨區域（境）合作項目建設。在歐盟援助和發展項目刺激下，各國間開展了形式多樣、富有成效的跨境經濟合作，促進了不同國家和區域間人員、商品、資本、生產要素的自由流動和融合，優勢互補、互利雙贏，提高了區域的整體競爭力。隨著歐盟國以及與非歐盟國之間邊境區合作的不斷深化和擴展，跨區域和跨境合作成為歐洲一體化進程的引擎，這種趨勢在歐盟最新一輪東擴后更顯突出。
（二）上萊茵跨境合作區建設的做法和特點
在歐盟所有邊境合作區中，毗鄰德國、法國和瑞士的上萊茵地區跨境合作被視為歐洲區最成功的案例。上萊茵地區以其發達的經濟實力，完善的網絡組織系統以及自下而上的公民參與意識為基礎，跨境經濟合作得到當地居民和企業的廣泛響應和支持。此次學習考察，德方為我們安排了歐盟上萊茵跨境合作實驗項目的典型剖析。
上萊茵河地區涉及德國、法國和瑞士（非歐盟成員國）三個國家，包括德國的萊法州、巴登府州，法國的阿爾薩斯地區（上萊茵省和下萊茵省）和瑞士的巴塞爾等5個州。地區現居人口600多萬，200年實現地區生產總值1750億歐元，人均GDP達到2.9萬歐元。上萊茵地區的跨境合作始于1963年，最初是由企業發起的非官方合作，直到1975年德國、法國、瑞士三國政府簽署了《波恩協議》，成立了德法瑞三國政府委員會，開始轉為官方層面的合作。2000年9月，上萊茵聯席會議成立，并簽署《巴塞爾協議》，《波恩協議》部分作廢。
上萊茵河地區跨境合作分兩大類：針對合作中出現的問題協商討論，提出對策予以解決；發展性問題制定共同發展戰略，發揮各自優勢，通過跨境項目促進區域合作發展。基于對毗鄰國家行政權力和決策的不對稱性考慮，上萊茵將跨境區合作性組織機構建設作為合作的中心任務，跨境合作發展戰略由組織機構組織實施，保證了跨境合作的順利運行。其組織機構網絡為：
1．上萊茵地區聯席會議。這是上萊茵地區最大的政府正式組織，每年舉行二至三次例會，討論不同的合作議題。聯席會議下設指導委員會，屬于協調機構，為召開聯席會議做準備。下設聯席會議常設辦事處——聯合秘書處，由德國、法國、瑞士政府各派1名工作人員組成，負責處理日常工作及對合作事務的全過程陪同。聯合秘書處下設大工作組，根據合作項目類型分設經濟及環境、交通規劃、健康衛生等三個工作小組。工作小組由相應領域的跨國專家組成，隨時討論并協商解決合作項目以及出現的具體問題。
2．三國議會。由成員國區、州議員組成，是上萊茵地區最大的非政府組織，每兩年舉行一次例會，在德、法、瑞士三國輪流舉行。每次例會主要針對一個議題進行討論并促進其成果的付諸實施。已經討論的議題涉及交通、文化、環境、經濟、青少年教育和就業、職業培訓、區域規劃等。
3、跨境服務機構。設立了斯特拉斯堡—凱爾等4個信息咨詢處（INFOBEST），為市民、企業、行政管理機構和行業協會提供跨境問題的法律、就業、投資等方面的信息咨詢服務和支持幫助。
4、企業及行業協會之間的合作。上萊茵地區有許多行業協會，區域內企業不分國籍而分行業管理，行業協會相當于企業之家，幫助企業解決包括行業協作、法律、維權等許多發展性問題。
5、合作發展歷程。上萊茵地區跨境合作歷經六個層次：一是人員接觸；二是信息交流；三是協調關系；四是共同規劃設計發展策略；五是共同決策；六是共同實施。
（三）上萊茵地區跨境合作發展的經驗和啟示
上萊茵邊境地區本身經濟就比較發達，德、法、瑞士三國的政治關系也比較融洽，跨境合作條件得天獨厚。盡管德國及歐洲國家與我國及圖們江區域各國的社會體制不同，發展基礎與合作環境也不盡相同，但筆者認為，他們的做法經驗，特別是制度性建設仍然值得我們學習和借鑒。
1．明確的合作目的和發展目標。以增強區域競爭優勢為跨境合作的最終目的，上萊茵跨境合作不單純是為了區域經濟的發展，而是為了激發該地區的所有潛能，使幾個體制不同、類型不同的地區在經濟、環境、規劃、文化、科研、教育等方面達到耦合，從而實現與經濟腹地的共同拓寬。
2．健全的組織機構建設和運行。不同國家、類型地區之間的國際合作必須有強有力的組織機構來協調，能夠及時處理遇到的各種問題，尤其是合作一方所不能解決的問題，如環境保護、打擊跨國境犯罪及國際經濟技術合作、跨境基礎設施工程和制定長遠發展規劃等。上萊茵跨境區合作組織縱橫交錯，網絡密布，成為跨境區合作的一個管理系統，為跨境合作與發展提供了有力的組織保證。
3、有力的歐盟區域基金項目的扶持。歐盟的凝聚基金主要為共同倡議的環境項目和跨境基礎設施項目提供資金援助或與之相關的技術援助。上萊茵地區50%以上、共160多個的合作項目得到歐盟資助并投入實施，累計投資達100多億歐元。跨境信息咨詢服務中心、上萊茵聯合秘書處、歐洲學院等都是歐盟區域基金的支持項目（瑞士由其政府承擔）。
4．有效的法律規則和框架的支持。跨境合作面臨的問題是多方面的，不同的政治經濟結構，不同的市場利益，不同的法律條文如稅法、環境法、社會法，不同的開發規劃、交通規劃等，很難使各方達到協調一致。對建立在這種差別基礎上的合作，上萊茵地區具有可遵循的法律條文和合作協約，如歐盟的馬約和卡爾斯魯厄協定等，為跨境區合作提供了有力的法律依據。
5、廣泛的地區融合與人文交流。上萊茵強調跨境合作區建設的一項重要內容是人文融合與交流。他們認為，跨境合作的重要因素之一是文化的協調和管理，只有生活這一區域的人們文化認同了，關系融洽了，才能順利實現合作；跨境合作不僅是硬件建設，更重要的是把這個地區的人民融合起來，將合作發展變成自己的意愿并自覺為之付出努力。
二、我國邊境合作及內陸沿邊地區跨境合作嘗試
（一）我國邊境開放及區域合作發展回顧
我國的邊境地區在功能上呈現“沿海邊境”與“內陸邊境”的本質區別。改革開放之前，沿海邊境的功能同內陸邊境相同，都屬于“國防前線”，但其相對優越的自然地理條件和歷史上傳承的港口通商，仍然使廣州、大連、上海、天津等大的口岸城市擔當著我國與外部系統溝通交往的窗口。改革開放以后，隨著同周邊國家國際政治關系的改善，我國邊境的功能也發生了根本性轉變，邊境貿易開始頻繁，交易成本節約效益顯現。上個世紀80、90年代，國家鼓勵內陸邊境地區廣泛開展邊貿，進一步擴大沿邊開放，但由于內陸邊境地區處于國家政治、經濟和文化地理擴展格局邊緣，與沿海地區長距離阻隔，發展的成本較高，并且與之接壤的南亞、東南亞、中亞、東北亞鄰國中沒有發達國家，與歐洲、北美國家間的區域合作關系有本質的不同。即使口岸城市發生密集的物流，也多以過境流為主，邊境貿易往來缺少制造業的參與，很難成為地區工業化的支持力量。因此相對于沿海地區，我國廣大的內陸邊經地區仍處于被邊緣化狀態，并且這種態勢還在發展。
隨著改革開放的不斷深入，國際環境及同周邊國家關系的改善，我國也積極參與了多種類型的國際區域合作，其中主要參與了以圖們江開發為核心的東北亞國際區域合作，以鐵路及油氣管道建設與營運為核心的中亞油氣國際開發、瀾滄江——湄公河國際開發，以中國-東盟自由貿易區建設為主旨的北部灣經濟區國際開發等。
（二）云南、廣西跨境經濟合作區建設進展
雖然與沿海相比，內陸邊境區域合作的基礎和環境都不占優勢，但我國內陸沿邊的地方政府一直致力于擴大和深化對外開放的嘗試，周邊環境相對穩定的云南和廣西邊境的中越、中老、中緬跨境合作區建設目前已實現突破性進展。云南省正與周邊國家共同謀劃建設昆明到仰光、昆明經老撾到曼谷、昆明到河內海防3條經濟走廊，并在這3個走廊的重要節點建立由兩國共管的跨境經濟合作區。其中，云南河口跨境經濟合作區項目得到了聯合國開發計劃署（UNDP）89萬美元的資金支持和省政府相同額度的配套支持。云南省政府將中越、中老、中緬三個跨境經濟合作區建設確定為2009年督辦的二十項重大項目之一，并向國務院提交了設立三個跨境經濟合作區的方案。省商務廳瀾滄江—湄公河次區域經貿開發中心已委托商務部國際貿易研究院牽頭，國務院經濟發展研究中心、國家發展改革委宏觀經濟研究院組成專家組開展成立跨境經濟合作區的研究，可研報告將在年底完成。目前中老、中緬、中越雙方有關部門正在圍繞項目地點、范圍、規劃、合作機制以及啟動資金等具體問題進行磋商。
廣西與越南諒山的中越跨境合作區建設也在緊鑼密鼓的進行。由商務部國際經濟貿易合作研究院編制的《中國憑祥——越南同登跨境經濟合作區可行性研究》，本月初已經中越雙方代表以及專家組審通過，標志著憑祥——同登跨境經濟合作區建設“跨”出了重要一步。此跨境項目也是聯合國開發計劃署援華項目，得到了國家商務部、海關總署、廣西區政府的重視和支持。聯合國開發計劃署2007年把該項目列為扶持邊境地區經貿合作試驗項目，給予75萬美元的前期資金支持，項目當年啟動，構想在廣西憑祥市的浦寨邊貿區與越南諒山省同登的新清口岸區交界處，各劃出8.5平方公里的土地，建設一個總面積為17平方公里的跨境經濟合作區。中越政府經貿合作委員會第六次會議決定，憑祥——同登跨境經濟合作區建設將分“兩步走”： 2009—2010年為申報準備階段；2011—2015年實施對接運行。
（三）圖們江區域合作開發進展加快
1992年在聯合國開發計劃署的倡導下，中、俄、朝、韓、蒙五國共同啟動了圖們江區域合作開發項目。16年來，在合作各方的積極推動下，合作域不斷拓展，開發開放取得明顯成效：經貿往來日益密切，琿春邊境經濟合作區、出口加工區、中俄互市貿易區等合作平臺不斷健全，作用進一步凸顯；國際通道建設進展順利，長春一圖們高速公路、琿春一俄羅斯扎魯比諾港鐵路全線貫通，對俄、朝口岸功能不斷完善；保障和支撐經濟社會發展的基礎條件大幅改善，一批能源、水利等重大基礎設施工程相繼竣工，并已開始發揮作用；琿春市人口快速集聚，經濟總量翻了三番，人民生活水平得到較大提高，延龍圖一體化加速推進，對外合作窗口和前沿地區經濟社會發展實現了歷史性跨越；我國參與圖們江區域合作的主體格局初步形成，琿春等地區與朝、俄毗鄰地區投資、貿易、旅游和過境運輸等領域有了實質性進展，為進一步推動中國圖們江區域國際合作奠定了堅實基礎。
與瀾滄江——湄公河以及北部灣經濟區國際合作與開發相比，圖們江地區國際合作由于受周邊環境影響，邊境開放起步較晚，合作機制不夠健全，區域基礎設施相對滯后，對外運輸道路通而不暢，窗口和前沿區域經濟體量較小，產業競爭力較弱，加之周邊國家開放度較低，經濟基礎薄弱，給區域合作開發帶來一定的困難。盡管如此，多年來我州始終堅持推進圖們江區域合作開發，特別是去年，國家啟動編制了《中國圖們江區域合作開發規劃綱要——以長吉圖為先導區》（以下簡稱《圖們江規劃》），有望近期得到國務院批復。《規劃》的實施，將對圖們江區域開發開放產生巨大而深遠的影響。我州處于圖們江國際區域的核心區，肩負著實施《圖們江規劃》的重要時代責任和歷史使命，必須抓住機遇，充分利用區位、資源、環境和政策優勢，以長吉腹地為支撐，以提升沿邊開放層次，增強參與國際競爭能力為目的，通過雙邊和多邊國際合作，優化產業布局，大膽創新示范，把我州培育成為開放度高、輻射力強、產業基礎雄厚、物流暢通、城市功能完備、生態環境良好的沿邊開放示范區，全面推進我州的對外開放和經濟社會發展。
三、對設立圖們江跨境經濟合作區的思考和建議
（一）必要性和可行性分析
圖們江地區是不同國家體系的交匯點，地理位置決定，除了合作發展別無需選擇。回顧我州近20年積極推進的圖們江開發和擴大沿邊對外開放，大致歷經了兩個階段：第一階段是90年代初以來發展的“口岸經濟”。建設口岸城鎮，拓展口岸的物流功能，完善交通運輸設施和改進通關環境，利用琿春邊境地方流形成邊貿中心，努力發展園區建設等。第二階段是21世紀以來積極推進的以地方政府為主體的 “次區域合作”。次區域合作是具有縱深腹地的邊境開發與合作，通過開展與鄰國接壤地區的制度性合作環境建設，包括地方政府會晤制度、口岸邊檢合作的高效化、人員商務往來的手續簡化、共同的旅游項目開發、共同的生態環境建設等，逐漸實現區域的全方位合作。跨境經濟合作區就是次區域合作的重要平臺。
一直以來，內陸邊境地區有“橋頭堡”之稱，我們也自豪的稱琿春為祖國東北邊疆的“橋頭堡”。經濟地理學認為，這種“橋頭堡”景觀恰恰是邊境邊緣性特征和消極功能的外在體現：交通網絡到此截斷，鐵路，公路線突然終止或成為盲點，除了支線幾乎沒有交通樞紐。只有消除這種邊緣性特征，通過區域合作開發，提高邊境地區的暢通性，吸引各類生產要素在區域內聚集和互動，才能從根本上改變邊境區域的經濟滯后狀態，才能變經濟邊緣為區域經濟中心，才能增強邊境區域的競爭優勢，形成全方位、寬領域、多層次的圖們江區域合作新格局。
地處圖們江核心區的琿春是我國陸路進入日本海的關鍵通道，圖們江地區國際合作開發步伐加快，為建立跨境經濟合作區創造了有利條件。琿春邊境經濟合作區、出口加工區、中俄互市貿易區經過多年的建設，基礎設施不斷完善，提升為跨境經濟合作區的條件已經基本成熟。目前我州及吉林省已有建立圖們江跨境經濟合作區的初步設想，并在初步論證的基礎上，列入正待批復的《圖們江規劃》。建設圖們江地區中俄、中朝跨境合作區，有利于拓展我國開放空間，提升沿邊開放水平，促進東北東部沿邊地區與全省、全國的開放均衡發展；有利于我省及沿邊地區參與東北亞經濟技術合作并分享其利益和成果，提高東北邊疆地區的“造血功能”。做為中俄、中朝國經貿合作的重要載體，跨境經濟合作區建設將進一步促進雙邊資源優勢、區位優勢向經濟優勢的轉變，也將在中俄、中朝雙方的進一步交流合作中起到重要的示范作用。
（二）初步構想
最終目標為：圍繞提升琿春邊境經濟合作區在圖們江開發中的作用和功能，盡快形成集投資貿易、出口加工、國際物流為一體的多功能經濟區，逐步建設中俄琿春—哈桑、中朝琿春——羅先等跨境經濟合作區。將圖們江跨境經濟合作區發展成為中國與東北亞的區域性進出口加工中心、國際商貿基地和國際物流中心，成為東北亞經濟合作的重要平臺。
具體構想是：中方以琿春邊境經濟合作區為核心、周邊支撐區為我州地域范圍，朝方、俄方以羅先、哈桑經濟特區為核心，共同設立相應機構，在區域內實施“一城兩國、封閉運行、境內關外、自由貿易”管理模式，賦予跨境合作區財政、稅收、投資、貿易以及其他配套產業方面的特殊政策，進行海關特殊監管，吸引人流、物流、資金流、技術流在區域內聚集和互動，充分利用兩種資源、兩種市場，實現區域發展和繁榮，并通過產業輻射效應帶動周邊地區經濟發展。
陜煤集團榆林化學二期項目取
國家電投集團印發水、火、風版權聲明
