城市周邊的集體土地主要是通過土地利用規劃進行管理，較少進行城鄉統一規劃管理，這是造成不斷涌現的“城中村”建設混亂、亂搭亂建現象的歷史原因。2008年實施的《城鄉規劃法》，雖然規定城鄉統一規劃、統籌協調發展，但該法在具體落實中仍然存在許多問題。

    城市規劃區內違法占地、亂搭亂建是一個復雜的社會問題，造成這一現象的原因有很多。但無疑，相關法律法規規定不完善、不協調是一個主要原因。分析這些因素，采取措施，對于遏制城市規劃區違法占地、亂搭亂建現象是十分必要的。

    1.《城鄉規劃法》在落實中存在問題

    當前村民亂搭亂建行為嚴重，與規劃管理不到位有緊密聯系。中國的城鄉規劃體系經歷了一個從無到有、逐步建立的過程。在《城鄉規劃法》頒布以前，存在著城鄉分離的規劃及實施體系，城市規劃、城鎮規劃及鄉村規劃彼此獨立。城市周邊的集體土地主要是通過土地利用規劃進行管理，較少進行城鄉統一規劃管理，這是造成不斷涌現的“城中村”建設混亂、亂搭亂建現象的歷史原因。2008年實施的《城鄉規劃法》，雖然規定城鄉統一規劃、統籌協調發展，但該法在具體落實中仍然存在許多問題。

    （1）認可度低，宣傳不到位

    這是《城鄉規劃法》在具體落實中存在的主要問題，也是最大的問題。據調研，雖然自新《城鄉規劃法》實施以來，相關部門就該法的落實做了大量的宣傳工作，但不可否認，由于法治基礎的薄弱，法律意識的淡薄，農村知道該法的人還是很少，因為不知，所以違法現象嚴重，導致部分開發商和村委會，不按照城市統一規劃建設，不辦理城中村改造審批手續，自發無序地進行開發建設。例如西安市一城中村蓋23層的樓房，村委會的領導卻稱，“我們是為了解決村民的住房問題，自己給自己村的村民蓋樓，不需要規劃局審批”。

    （2）缺乏強制力，可操作性差，量化少

    雖然新的《城鄉規劃法》較以前的《城市規劃法》，無論是操作性、還是務實性都更強。不僅覆蓋城市地區，更覆蓋到廣大的農村地區，統籌考慮了城鎮與鄉村的協調發展。但自實施以來，通過實踐發現，《城鄉規劃法》的實際操作性仍有欠缺，有些條款的內容不夠具體，沒有起到應有的強制作用。現實中，人們想怎么做就怎么做，即使違法，如何處理，其規定的也不夠具體，這導致人們不把該法當法對待。而且，該法量化少，即使有，數額或比例也較低，執行力不強。比如《城鄉規劃法》第64條規定：“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。”該條關于罰款10%的規定，量化少，人們不在乎，因為違法所得利益遠遠大于違法成本。

    （3）相關規定不到位

    新的《城鄉規劃法》雖然對城市規劃區內的建設做了具體規定，如第45條規定：“在城市、鎮規劃區內進行臨時建設的，應當經城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門批準。臨時建設影響近期建設規劃或者控制性詳細規劃的實施以及交通、市容、安全等的，不得批準。臨時建設應當在批準的使用期限內自行拆除。”但《城鄉規劃法》對如何有效遏制城市規劃區域內未經規劃審批的亂搭亂建現象，沒有作出明確的規定。

    2.其他政策、法律規定不協調、不完善

    （1）管理政策不協調

    西安高新區管委會對其轄區內的土地管理目前實行的是“二元管理”，即西安高新區內的國有土地歸高新區管委會管理，集體土地歸所在行政區政府管理。所以作為市政府的派出機構，高新區管委會行使的是市級經濟權限和社會事務管理權，缺乏對區內農村的管理權。在土地二元管理體制下，往往是傳統行政區更加關注本轄區內居民的利益，更加注重本行政區的穩定問題，而對高新區的發展及西安市的整體發展考慮較少；并且，集體土地上亂搭亂建、亂栽亂種的后果最終由高新區在征地拆遷及城中村改造過程中一體承受，傳統行政區不需要支付違法建設的巨額改造、拆建款項。雖然2010年2月以后，西安高新區土地管理部門獲得了對集體土地進行管理的執法權，但宅基地審批權及部分管理權依然在傳統行政區，致使高新區管委會不能有效治理集體土地上的亂搭亂建行為。例如，西安市西三環兩側的“農家樂”問題，從西安高新區的角度講，這些是耕地，屬集體土地，不能動；但從雁塔區街道辦的角度講，“農家樂”是調整經濟結構，發展農業經濟，是合法占地。結果是西安高新區去執法，農民卻據理抗法。

    （2）法律規定執行力弱

    《土地管理法》第10條對集體土地產權有如下規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。”但在實踐中，農村集體建設用地流轉中產權界定很不清楚，村莊、集體和私營企業等隨意圈占，大多數不履行法律手續。據統計，有的地方村民宅基地中有40%沒有辦理集體土地使用證。實踐中常面臨一塊地屬于國有土地還是集體土地，還是二者兼有而糾纏不休的爭論。因為如果是國有土地上的亂搭亂建行為，則歸規劃局管理，如果屬于集體土地上的亂搭亂建行為，則屬國土資源局管理。因權屬不清，導致兩單位“爭吵”，影響到執法力度。